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    電價改革40年回顧與展望
       加入時間:2018-12-8    

    來源:中國電力新聞網

    持續改革電價形成機制,助力經濟社會高質量發展
    ——電價改革40年回顧與展望

      改革開放40年以來,我國電力工業發展取得了舉世矚目的偉大成就,電價改革功不可沒。筆者作為從業二十余年的電價改革親歷者,深切感受到在每個電價改革關鍵階段,電價改革決策者和執行者以勇于擔當的政治覺悟、高度負責

    的專業精神、直面問題的非凡勇氣,成功推出并實施了一系列重大改革政策,干一項、成一項,保障了電力工業可持續發展,滿足了經濟社會日益增長的電力需求。相比世界各國,我國電價改革基本沒有走彎路、回頭路,以顯著低于發

    達國家的電價提供了接近發達國家的供電保障能力、電力普遍服務水平和清潔電能供給能力,并有力助推電力市場化改革。

      一、電價改革在各個歷史時期都發揮了關鍵性作用

      回顧歷史,電價形成機制承載著各方利益訴求,影響著電力行業發展格局,改革難度最大、爭議最多。通過充分聽取各方意見、反復醞釀解決方案,試點探索、總結推廣,我國電價改革實現了“邁小步、不停步”,不僅有效化解了

    當前電價矛盾,也為未來深化電力體制改革奠定了基礎。改革進程大體分為五個階段。

      第一階段:完全管制定價時期(1978—1985年),核心是穩定電價、穩定供應。這個時期,我國剛剛經歷文革,百業待興,電力工業發輸配售電一體、裝備差、可靠性低、缺電嚴重、發展資金不足。為確保寶貴的電力資源用到國民

    經濟發展的“刀刃”上,電價政策在穩定總體價格水平基礎上,持續推動結構性改革,促進提高電力使用效率:引入國際普遍采用的兩部制電價,激勵用戶提高用電負荷率,扭轉了用電效率過低局面;出臺功率因數調整電費辦法,促進

    無功就地補償;推廣具有分時功能的電表,試點峰谷電價、季節電價,促進削峰填谷。通過一系列“組合拳”,發用電效率效益均顯著提升,有力支撐了改革開放初期經濟社會發展。

      第二階段:還本付息電價時期(1985—1997年),核心是鼓勵投資、保障需求。80年代中期起,我國經濟高速發展,各地均出現了嚴重的“發展等電”問題。為調動各方辦電積極性,特別是鼓勵社會資本投入到電力行業,政府放松

    上網環節價格管制,引入“還本付息電價”,核定能夠覆蓋融資成本、保障協議利潤的上網電價、銷售電價。還本付息電價政策的實施,充分調動了社會力量辦電積極性,地方自籌和利用外資籌集的電力建設資金占比顯著提升,促進了

    電力工業快速發展,緩解了供求矛盾。1985—1997年,全國發電裝機容量增加2.92倍、發電量增加2.76倍,同時我國電力企業管理水平也得到較大提升。

      第三階段:經營期電價時期(1997—2002年),核心是避免價格過快上漲,擴大需求。1997年亞洲金融危機爆發,我國電力需求矛盾有所緩和,為調整電價政策提供了窗口期。上網電價方面,進一步突出投資主體的經營責任,將還

    本付息電價改為經營期電價,按經營期統籌考慮運營成本、稅金與合理利潤,既有利于引導投資,又抑制電價水平過快上漲。銷售電價方面,實施了農電“兩改一同價”改革,將農網經營成本在城鄉用戶中共同分攤,將之前農村普遍度

    電1元以上的價格降低到0.56元左右,極大提高了農村地區安全可靠經濟用電水平,為后續村鎮經濟騰飛提供了電力保障。

      第四階段:標桿電價時期(2002—2014年),核心是事前定價、鼓勵清潔能源發展。2002年。國務院出臺《電力體制改革方案》(國發〔2002〕5號文),電力工業實現了全面的廠網分開、主輔分離。2005年,《電價改革辦法》印發

    ,燃煤機組上網電價形成機制由事后定價改為事前核定標桿電價,顯著提升了投資效率。隨后,標桿電價推廣到風電、光伏、核電、生物質發電等領域,“一廠一價”歷史終結。出臺了征收可再生能源電價附加和上網電價退坡相結合的

    補貼制度,極大地促進了我國可再生能源的發展。至當前,我國新能源裝機(含風電、太陽能發電)已超越水電,成為第二大電源;太陽能裝機已接近風電;西藏、青海、四川清潔能源裝機占本地電源總裝機比例超過80%。

      第五階段:新一輪電力改革時期(2015年至今),核心是輸配電價改革和降低用能成本。2015年,中共中央國務院下發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發9號文),確定了“三放開、一獨立、三強化”的改革基本路

    徑以及“放開兩頭、管住中間”的體制框架。三年來,我國電價工作按照9號文要求,建機制、推改革,成效斐然。一是形成了完整的輸配電價體系。先后印發跨區專項輸電工程、區域電網、省級電網、地方電網和增量配電網的定價辦法

    ,構建了科學的獨立輸配電價制度體系,核定了各級電網輸配電價水平,適用于所有類型的電力市場化交易。輸配電價改革成為我國首個全面完成的電力體制改革專項任務。二是有序放開發用電價格,市場形成價格比例快速提升。推動

    上網、銷售環節政府定價快速向市場定價轉變,促進了電力資源優化配置。2017年,國網公司經營范圍內市場交易電量達12095億千瓦時、占售電量的31.3%,預計2018年市場交易規模將超過14000億千瓦時。三是以較低電價水平滿足經濟

    社會電力需求。2016年以來,國家通過降價、減稅、清費、市場化等方式,年減輕用戶用能成本超3000億元。2018年實施的“一般工商業電價平均降低10%”政策,進一步降低了中小微商業企業用電負擔,有力改善了營商環境。近日,世

    界銀行發布2019年世界營商環境報告中指出,我國“獲得電力”指標位列全球第14名,總體上已達到主要發達國家水平。

      二、以電價改革助力市場化、清潔化轉型,推動經濟社會高質量發展

      2003年12月30日,時任浙江省委書記的習近平到杭州電力局調研,對電網建設和優質服務提出了殷切希望,并指示:“寧可讓電等發展,不要讓發展等電,要千方百計保障經濟建設和廣大人民群眾日常生活的用電需要”。2014年6月

    13日,習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上提出了“四個革命、一個合作”能源戰略思想,強調要堅定不移推進改革,還原能源商品屬性,構建有效競爭的市場結構和市場體系,形成主要由市場決定能源價格的機制。電價改

    革這正處于新的關鍵階段,需要持續發力,發揮引領作用。

      第一,構建科學市場定價規則,建設全國統一電力市場。

      目前,“統一市場、兩級運作”的全國統一電力市場格局已經初步形成,部分省份已開展電力現貨市場建設試點。為更好發揮價格信號的引導作用、進一步促進市場化交易,要求深化電力市場理論研究,持續完善電力現貨市場競價

    規則、電力輔助服務價格機制、市場交易電費清分規則、價格與風險防控機制等市場機制,促進電力市場高效運行,防范市場力控制價格、市場價格違規或越限等風險。

      第二,促進電力清潔轉型,推動綠色可持續發展。經過多年高速發展,我國并網可再生能源發電機組容量雖然已經達到世界第一,但占能源供給總量的比重仍有較大提升空間。為支持清潔能源發展,彌補可再生能源補助資金缺口。

    可探索價、補分離,以市場化方式確定電站業主和上網電價;支持可再生能源參與各類電力市場交易,擴大消納范圍,減少棄風棄光;鼓勵用戶多使用綠色電能,并通過購買綠證等方式籌集補貼資金。

      第三,持續健全價格監管體系,保障電力工業高效持續發展

      從各國實踐看,電價監管既要防止價格偏低、導致供給不足、供電可靠性下降,又要防止價格偏高、影響實體經濟競爭力,作用十分關鍵。構建規則明晰、水平合理、監管有力、科學透明的電價監管制度體系,就是要通過科學、合

    理、有效的價格信號,引導電源、電網企業的經營行為和用戶的用電行為,提升各環節效率效益?山梃b國內國際經驗,引入激勵相容先進理念:通過激勵約束,改善服務水平、提高供電可靠性;通過事前定價,引導精準投資、加強電

    網規劃;通過績效考核,實現國資國企監管和電價監管的協同合力。

      第四,逐步還原電力商品屬性,緩解電價交叉補貼。

      由于歷史沿革,長期以來我國工商業用電對居民、農業等民生用電承擔了較大規模的政策性交叉補貼,加重了工商業用電負擔。據初步匡算,2017年我國政策性交叉補貼金額已達2700億元,隨著居民和農業用電量持續快速增長,每

    年還有100億元以上的增量,交叉補貼問題更趨嚴重?山Y合城鄉居民收入水平提升,進一步完善居民階梯電價政策,在“;尽被A上適當提高第二、三檔居民用電價格,既可降低工商業用能成本、改善營商環境,又有利于工商業用

    戶公平參與電力市場。

      第五,建立電力普遍服務機制,推動東西部協調發展

      電力普遍服務內涵是為農村地區、偏遠地區提供可獲得、可承受的電力服務,多年來由政府委托電網企業代為履行。但在現行輸配電價按省級電網核定的情況下,部分中西部省份,如西藏、黑龍江、蒙東等,電力普遍服務成本已經

    超出了電網企業承受能力,也無法通過提高用戶銷售電價解決,已經影響了當地電力工業的可持續發展。應在國家層面建立電力普遍服務補償機制,該機制建立前,可支持電網企業在集團內部開展東西幫扶,促進東西部電網協調發展,

    助力打贏“三大攻堅戰”。

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